Правовые аналитики Межрегиональной правозащитной Ассоциации "Агора" [1] проанализировали административные регламенты Росрегистрации, потерявшей после Указа президента России 13 мая функции по регистрации и контролю некоммерческих организаций страны. Дело в том, что сегодня перед Министерством юстиции встал острый вопрос, какие нормативные документы в связи с появлением новых функций от упраздняемой Росрегистрации принимать. Без юридического анализа велик соблазн просто переписать уже созданные регламенты, заменив в них "шапку": Управление федеральной регистрационной службы на Минюст. Для того, чтобы нарушения и недостатки Росрегистрации не перетекли в Министерство юстиции, правозащитники представили свой анализ.
Пока Минюст не принял собственных административных регламентов, детализирующих положения федеральных законов "Об НКО" и "Об общественных объединениях", некоммерческие организации России по-прежнему встают перед вопросом: "Куда и в каком виде подавать документы для регистрации". По мнению правовых аналитиков, перед Минюстом сейчас открываются два пути: либо оставить административные регламенты Росрегистрации, изменив лишь пару слов в названиях, либо принять совершенно новые ведомственные нормативные акты, детализирующие положения законов.
- Это вопрос принципиально важен для НКО, - объясняет адвокат, правовой аналитик Ассоциации "Агора" Рамиль Ахметгалиев. - Конечно, сами федеральные законы не изменились, поменялся госорган. Но, во-первых, многие положения законов носят общий характер, и детализация их должна быть прописана именно в подзаконных нормативных актах. Во-вторых, такова уж особенность российских государственных служащих, что они, в первую очередь, руководствуются именно ведомственными регламентами, а не законами. Для них приказы, распоряжения и указания имеют куда большее значение, чем законы и Конституция России.
В качестве примера Рамиль Ахметгалиев приводит десятки случаев, когда в судебных процессах по делам НКО в ответ на доводы со ссылкой на Европейскую конвенцию, Конституцию и федеральные законы приходилось слышать: "согласно нашему приказу", "по нашему регламенту", "наш руководитель велел". Интересны высказывания представителей Росрегистрации в регионах России после вступления в силу Указа Медведева, лишившего регистрационную службу полномочий по контролю за НКО. Продолжившиеся проверки НКО и принятие документов на регистрацию в Росрегистрации объясняли тем, что "нам никаких указаний не поступало".
Правовые аналитики Ассоциации отмечают, что административные регламенты, в первую очередь, должны были выполнять функцию некой гарантии обеспечения прозрачности деятельности государственных органов. Получилось же, что эти регламенты стали кнутом для НКО.
Юристы подчеркивают, что до недавнего времени существовало два ведомственных акта, утвержденных Приказами Минюста России, регламентирующих порядок проверок НКО. Для юриста такая ситуация не является сложной, поскольку он знает, что есть правило конкуренции норм и что в данном случае необходимо применять более поздний нормативный акт. Для госслужащих такая ситуация тоже не является сложной - они в каждом случае в "целях защиты интересов государства" применяют тот нормативный акт, который им выгоден в данном ситуации. Например, в Самарской области Росрегистрацией была приостановлена деятельность Фонда "Голос-Поволжье". Доказывая законность такого решения, представитель ФРС в суде ссылался на первый нормативный акт, не обремененный рядом процессуальных требований, закрепленных за Росрегистрацией по втором акте.
Аналитики отмечают, что в административных регламентах Росрегистрации есть положения, которые противоречат как друг другу, так и положениям федерального законодательства, например, когда речь идет о количестве плановых проверок за определенный период. Федеральными законами установлен предел - не чаще одного раза в год. В административном регламенте Росрегистрации говорится об одной проверке в два года. Эта ситуация дает возможность выбора госорганам и прямо противоречит принципу точности и понятности нормативных актов.
Еще один момент, на который обращают внимание юристы, - сроки предоставления документов на проверку. Административный регламент говорит, что НКО обязаны предоставить документы в срок, установленный в уведомлении о начале проверки. Как правило, срок начала проверки и срок предоставления документов совпадал. Росрегистрация обязана была лишь выслать это уведомление за 5 дней до начала проверки. На практике же получалось, что уведомление, направленное по почте НКО, гражданские активисты получали либо в день начала проверки, либо позже.
- А теперь представьте, что по этим запросам необходимо предоставить документацию в копиях, в прошитом и пронумерованном виде, заверенных печатями и подписями. Объем не менее 100 страниц? - задается вопросом адвокат Ахметгалиев. - Как это успеть сделать в 1 день? Между тем, юристы говорят, что эти действия описаны в Административном регламенте и названы "фактами воспрепятствования проверке", что влечет за собой административную ответственность, а в некоторых случаях являются основанием и для иска о ликвидации организации.
В Административном регламенте предусмотрено право подать возражения на акт проверки, но на практике эти документы никакой роли не играют. Рамиль Ахметгалиев приводит фразу одного из чиновников в суде: "Мы ваши возражения подшили в контрольное дело". Адвокат подчеркивает, что право подачи возражений на Акт проверки не просто виртуальное право, а именно способ и средство защиты интересов организации. Эти возражения обязательны должны быть рассмотрены, и им должна быть дана оценка в решении по результатам проверки. Наглядный пример из практики: одной из организаций было внесено предупреждение за "непереизбрание" председателя, у которого истек срок полномочий. Организация направила возражения на Акт проверки перед принятием этого решения, в котором указала, что соответствующий протокол был предоставлен проверяющим, и факт его предоставления отражен в самом акте проверки. Ответ был: "Возражения были подшиты в контрольное дело". Организация была вынуждена писать жалобу в суд, платить госпошлину, судья провел заседание, истребовал документы из Росрегистрации, лично убедился, что документ, подтверждающий переизбрание председателя предоставлялся проверяющим и признал предупреждение незаконным. "Проверка закончилась в июне, решение суда вступило в силу в октябре. Неужели этот вопрос нельзя было разрешить во внесудебном порядке?" - удивляется адвокат Ахметгалиев.
Правовые аналитики рассчитывают, что обзор административных регламентов побудит Министерство юстиции России не к формальному принятию новых ведомственных нормативных актов по регистрации НКО и их проверкам, а серьезному изучению сложившейся практики и принятию новых четких непротиворечивых нормативных актов. Это возможно, если принцип "невмешательства" в деятельность НКО будет соблюден и не будет стоять задача борьбы с некоммерческими организациями.
Links:
[1] http://openinform.ru/